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70年中國糧食發展的成效與經驗

2019-12-02 10:07:47來源:武漢國家糧食交易中心作者:杜志雄中國社會科學院農村發展研究所黨委書記、副所長編輯:xwbj3
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  糧食問題對于任何一個國家而言,在任何時候都是影響其國家安全的至關重要因素。中國作為世界上的人口大國,能否有效保障糧食安全,不僅事關廣大人民群眾的生計問題,更影響著全球的糧食格局。新中國成立以來,黨和國家始終關注糧食生產,注重糧食安全。特別是黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央更是把糧食安全作為治國理政的頭等大事,多次強調“中國人要把飯碗端在自己手里,而且要裝自己的糧食”。

  新中國成立70年來,我國用占全球9%的耕地、6%的淡水資源,養活了近20%的人口,創造了舉世矚目的奇跡。回顧70年來我國糧食發展的歷程,總結70年來取得的成效與經驗,才能繼續走好有中國特色的糧食安全道路,不斷滿足國家與人民在新時代對于糧食安全的新要求。

  中國糧食發展的基本歷程與成效

  70年來,我國糧食發展的基本歷程可以概括為如下四個階段,其中每個階段的發展特征、發展動力與發展成效都有所不同。總體而言,我國糧食生產的發展特征逐漸由曲折波動轉向基本穩定,發展動力不斷從外部激勵向市場引導轉變,發展的成效從數量安全擴展到質量與結構的優化。

  (一)1949—1978年:艱難發展,保障城市與工業優先。1949年,我國的糧食產量僅有1.13億噸,平均每公頃的糧食產量為1029公斤,人均糧食占有量為209公斤,顯著低于世界平均水平。隨后進行的土地改革與農業合作化運動,實現了農村土地的短暫私有,并將小規模生產經營的農戶組織起來,使糧食生產在短期內快速恢復與提升,糧食產量出現了第一輪的快速增長。到1958年,我國糧食產量實現“九連增”,年均增長率高達6.53%。1963年,我國谷物的單位面積產量開始高于世界的平均水平。但一直到1966年,糧食產量才達到2.14億噸,并開始穩定保持在2億噸以上。新中國糧食產量首次跨越億噸級的大關,用了17年的時間。此后,我國的糧食產量一直處于較為穩定的增長狀態,年均增長率約為3.12%。1978年,我國的糧食產量達到3.05億噸,此后也一直維持在3億噸以上,用12年的時間實現了由2億噸到3億噸的新跨越。同年,平均每公頃的糧食產量為2527公斤,人均占有量為317公斤,分別較1949年增長了145.53%與51.52%。

  這一階段,在人民公社的生產經營體制整體抑制了農業生產效率的大背景下,我國的糧食生產憑借農業基礎設施建設帶來的綜合生產能力提高,始終在艱難中謀求發展與提升,保持了3.75%的年均增長水平,保證了城市與工業部門的優先發展。但整體上看糧食等主要農產品處于絕對短缺狀態,糧食供求關系維持需求抑制的緊平衡格局。

  (二)1979—2003年:波動發展,長期短缺的困境改變。改革開放以來,農業生產關系不斷調整,家庭聯產承包責任制的推行,確立了農戶家庭在農業生產經營中的主體地位,前所未有地激發了廣大農民的生產與種糧積極性。1989年,我國糧食產量穩步踏上4億噸的新臺階,用11年的時間又邁過了一個億噸級大關。從1979到1998年,盡管我國的糧食生產呈現出總體向好的發展趨勢,未發生大規模的減產,但其中的周期性波動仍較明顯。20年間,至少發生了6次糧食產量的周期性波動,基本都是呈現出“增幾年,減一年”的變化趨勢,并且減產年份的變化幅度都超過了2%,暴露出糧食生產中存在的風險。1998年,我國的糧食產量為5.12億噸,較1978年增長了68.10%,較1949年增長了352.62%。

  在此階段,國家對于農業生產經營體制實行了重大改革和創新,建立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。由此帶來的政策紅利有效推動了糧食生產的發展,年均增長率約為1.52%。同時,開始了對糧食流通體制的改革,逐漸取消計劃經濟時期對于糧食的“統購統銷”政策。正是由于這一系列制度創新和政策優化,自新中國成立以來一直面臨的糧食長期短缺困境發生了重大改變,實現了由絕對短缺到基本平衡、豐年有余的歷史性跨越。

  (三)2004—2012年:跨越發展,數量安全已初步實現。進入新世紀以來,農村稅費體制改革的推進與農業支持保護政策(包括各種政策補貼、最低保護價、托市收購等)的建立與完善,通過“減(免)稅增保、一減(免)一增”的方式,又一次有效提高了農民的生產熱情與種糧積極性。2003年起,我國糧食生產迎來了又一輪的強勁增長,糧食產量實現“十二連增”,并穩步登上兩個億噸級的新臺階。2007年,我國的糧食產量穩定邁上5億噸的新臺階。在此基礎上,又僅用5年時間,在2012年站穩了糧食產量6億噸的新臺階,實現了此階段的第二個跨越式發展。

  在這十年間,通過逐漸開放糧食市場,同時通過建立與完善農業支持保護政策,顯著提升了農民的種糧積極性,推動糧食產量穩步邁上兩個億噸級臺階,使得中國糧食安全在數量與總量上保障了不斷增長的市場需求。

  (四)2013年—至今:穩定發展,質量與結構不斷改善。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視糧食安全問題,走出了一條中國特色糧食安全之路。自2013年以來,我國的糧食生產一直保持穩定發展,糧食產量始終保持在6億噸以上,2015年以來始終維持在6.5億噸以上。2018年,我國的糧食總產量為6.58億噸、平均每公頃的糧食產量為5621公斤、糧食的人均占有量為471公斤,實現了谷物的基本自給,確保了口糧的絕對安全。更為重要的是,這一時期,面對資源和環境約束、相對寬松的國際糧食市場,我國于2014年適時調整了糧食安全戰略,開始在立足國內的堅實基礎上,注重運用國內國際兩種資源、兩個市場保障糧食安全的新戰略。

  當前,糧食安全問題已經不再是簡單的數量問題與總量問題,更重要的在于質量方面與結構方面。如何更全面地實現“吃得飽”,并不斷向“吃得好”轉變,是新時代保障糧食安全面臨的新問題。以市場需求為導向,推進糧食的供給側結構性改革,不斷滿足國家與人民在糧食數量與質量安全上的新需求,是當前糧食生產發展的一個重要方向。自2016年起,我國開始在“鐮刀彎”地區調減玉米種植面積;2017年啟動實施“優質糧食工程”,強化綠色優質糧油產品供給,都是實現糧食生產質量與結構改善的重要舉措。

  綜上所述,70年來中國糧食生產實現了由絕對短缺向供需基本平衡、由注重數量增長向數量質量并重的兩個歷史性跨越,這兩個歷史跨越也是中國70年糧食發展成就的最重要的體現。

  中國糧食發展的主要經驗

  新中國成立70年來的糧食生產取得了顯著成效。在其背后,除了上述制度調整和政策優化的基礎和保障性因素作用外,中國糧食增長和發展的主要因素及經驗還表現在以下幾個重要方面。

  一是不斷強化糧食生產基礎能力。新中國成立以來,始終把強化糧食生產的基礎能力作為抵御自然風險、保障糧食安全的首要路徑,通過不斷改善糧食生產面臨的農田、水利、農業機械與科學技術等方面的客觀條件,不斷實現“藏糧于地,藏糧于技”。

  新中國成立之初,小規模生產經營的農民難以憑借一己之力在水利與農業機械等需要大規模投資的生產條件上進行改善。1953年開展的農業合作化運動與1958年開展的人民公社化運動,強化了農業生產中的集體經營,增強了農戶改善生產條件的能力。在人民公社時期,我國開展了一大批農田水利方面的基礎設施建設,有效提高了農業機械化水平。同時,改造了一部分中低產田,努力實現有限耕地資源的質量提升。在這一時期,對于糧食生產基礎能力的夯實,最大限度地實現保證了糧食生產上的穩定與提升。

  改革開放以來,特別是進入新世紀之后,黨和政府更加重視夯實糧食生產的基礎能力,相繼頒發了一系列文件與政策。2004年持續至今的農機購置補貼,降低了農民在農業機械購置上的負擔,極為有效地推動了農業機械化發展。2008年的中央一號文件更是以“切實加強農業基礎建設”為主題,布局農田、水利、農業機械與科學技術發展,為提高糧食的基礎生產能力指明了方向。

  耕地方面,在城鎮化與工業化快速發展,建設用地不斷增加,耕地資源愈發有限的背景下,我國確定了必須嚴守的18億畝耕地紅線,劃定了永久基本農田,執行城鄉建設用地“增存掛鉤”機制,在耕地數量上保障了糧食生產的基礎能力。同時,進行高標準農田建設,強力“減肥減藥”,推行休耕輪作試點,恢復與提升耕地地力,在耕地質量上保障了糧食生產的基礎能力。嚴格落實“藏糧于地”戰略,既“藏糧”于大規模的耕地,也“藏糧”于高質量的耕地。農業科技的進步與廣泛應用同樣有效地提高了糧食的生產能力,無論是良種培育、農業技術推廣還是引進國外先進技術,都有效改善了糧食生產面臨的客觀條件,不斷實現“藏糧于技”,夯實了糧食生產的基礎能力。

  70年來,在農田、水利、農業機械與農業科技等基礎生產條件上,我國實現了跨越式的發展。據統計,目前,我國耕地面積約為20.23億畝,累計建設高標準農田6.4億畝,有效灌溉面積10.24億畝;農業機械總動力超過10億萬千瓦,主要糧食作物的機械化作業率超過80%;農業科技進步貢獻率達到58.3%,為糧食安全提供了有力的保障。

  二是優化農業生產經營方式。在不斷夯實糧食生產綜合能力的基礎上,將這些生產要素以更加有效的方式組織起來,優化農業與糧食的生產經營方式,也是70年來我國糧食發展取得重大成效的關鍵經驗。新中國成立之初,農村土地短暫的私有化激發了農民的生產熱情,推動糧食產量大幅度增長。改革開放以來,家庭聯產承包責任制逐漸被確立,適應了當時最廣大農民的需求,農民的生產積極性不斷提升,極大地解放與發展了生產力,促進了糧食生產的發展。但隨著城市與工業的快速發展,農業部門的比較收益不斷下降,加之政策層面對于農村勞動力流動限制的逐漸放松,農民務農與種糧的積極性顯著下降,開始有較多的農村勞動力放棄務農。面對不斷增長的人口和增產潛力日益有限的耕地,以什么樣的生產方式來穩定與提高糧食產量,成為我國糧食安全面臨的新問題。

  黨的十八大以來,通過推進農村承包土地“三權分置”改革,培育新型農業經營主體,我國不斷探索出新的生產方式,提高了糧食生產,保障了糧食安全。“三權分置”改革不斷放活承包地經營權,鼓勵土地流轉,逐漸實現適度規模經營。同時,在“誰來種地”“如何種地”的問題上,既強調專業大戶、家庭農場、農業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體在糧食生產中的重要作用,又不斷引導小農戶通過社會化服務、農業生產托管等方式,實現與現代農業的有機銜接,努力實現糧食安全的“雙主體”保障。

  由此可以看出,新中國成立70年來,我國的農業生產經營方式主要經歷了從“集體生產經營”到“家庭承包生產經營”,再到“多元主體共同生產經營”的轉變。一方面,生產組織形式越來越多元,突出各自的特色與效率水平;另一方面,不斷為農民生產經營方式的選擇“賦權”,使農民越來越能自主選擇適合自身條件的生產方式,更大程度地激發了農民的生產積極性,進而推動了糧食生產發展,保障了糧食安全。

  三是不斷深化糧食市場體制改革。70年來,我國的糧食流通體系經歷了從“自由貿易”到“統購統銷”再到“市場化收購”的發展歷程,顯現了主要由行政推動向市場引導的動力變革。新中國成立之初,短暫實行的糧食自由貿易暴露出其在保障供需平衡上的不足,也從根本上不利于執行當時“城市與工業優先發展”的基本戰略。因此,自1953年至20世紀80年代,我國一直對糧食的流通采取“統購統銷”方式,從根本上穩定了國內糧食的總體供需平衡。

  改革開放以來,家庭聯產承包責任制推動糧食產量提升,為“統購統銷”制度的改革提供了現實基礎。同時,我國整體由計劃經濟向市場經濟的轉變,也對糧食市場體系的建立與完善提出了要求。20世紀80年代推行的“雙軌制”即是我國糧食市場化改革的開端。進入21世紀,對于玉米實行的臨時收儲政策,以及對小麥稻谷實行的最低收購價政策,共同形成了糧食流通的“政策市”,也在一定程度上對于糧食的生產起到了刺激與穩定作用。與此同時,初步建立的直接補貼政策體系,減輕了糧食市場化改革對種糧農民的影響,為進一步深化改革解決了后顧之憂。但“政策市”對糧食生產的長期激勵,使糧食的供給側結構性問題凸顯,特別是玉米“三量齊增”的情況較為突出。對此,我國開始在穩步下調玉米臨時收儲價格與小麥稻谷最低收購價格的基礎上,推進糧食的“市場化收購,價補分離”。目前,在東北地區已經實現了玉米稻谷的“市場化收購,價補分離”,糧食的市場化改革效果明顯,對于農民種糧的支持保護更加科學合理,所帶來的價格扭曲得以緩解,糧食產量波動的幅度也將更加有限。

  同時,在糧食市場化改革不斷推進的過程中,仍堅持對于糧食的宏觀調控,強化國家規劃對糧食安全的引領作用,有效發揮中央與地方儲備糧在我國糧食安全體系中的重要地位。在推動糧食增長與保障糧食安全進程中,糧食市場化改革發揮的關鍵作用在于,不斷完善糧食的價格形成機制,不斷消除對糧食價格的扭曲,提高我國糧食的競爭力;同時,也有利于避免大量的外國糧占據我國市場、威脅我國糧食產業的安全,確保中國人飯碗中裝的是自己的糧食。

  四是不斷完善農業支持保護政策。新中國成立初期,城市與工業的優先發展,多是通過“剪刀差”方式實現的。進入21世紀與加入WTO以來,我國為了更好地在擴大對外開放中掌握糧食安全的主動權,將飯碗端在自己手里,并且裝的是自己的糧食,逐漸加強了對種糧農民收入的重視與保障,逐步建立了對于農業的支持保護政策體系。

  21世紀初,我國進行了農村的稅費體制改革,于2006年全面取消了農業稅,延續了2600年的“皇糧國稅”終于退出歷史舞臺,有效地降低了農民在生產經營中的成本,提高了農業的生產效益與農民收入,大大提升了農民種糧的積極性,也為進一步確立與完善農業支持保護政策掃清了障礙。

  2003年開始,糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼的推行,標志著對于農業的支持與保護作為一項政策與制度開始形成。自推行以來,糧食直補超過1598億元、良種補貼超過1590億元、農資綜合補貼超過6600億元,極大地降低了農民從事糧食生產的負擔,盡可能地保障了種糧農民的收益。2016年全面推開的耕地地力保護補貼整合了過去的“三項補貼”,更加精準有效地減輕了種糧農民的負擔,以更加符合WTO貿易規則的方式穩定了農民種糧的積極性。與此同時,當前在東北地區推行的玉米稻谷生產者補貼制度也是在農業供給側結構性改革與糧食市場化改革背景下,保障種糧農民收益的有效措施。對于輪作休耕農戶進行的每畝500至800元的補貼,甚至超過了農民種糧可能獲得的收益,在有效恢復與改善耕地質量的基礎上,極大地提升了種糧農民的積極性。

  整體上,取消農業稅與建立農業支持保護政策體系,一方面減輕了種糧農民的負擔,保障了農民種糧的收益,提高了其應對市場風險與自然風險的能力,保障了國內的糧食產量安全。另一方面,在中國加入WTO之后,完善對于農業與糧食的支持保護,進而降低農民種糧的成本負擔,是有效提高我國糧食競爭力的重要手段,能夠確保我們的飯碗里裝的是自己的糧食。在新中國70年的發展歷程中,盡管農業支持保護政策與制度的起步較晚,但卻在種糧比較收益不斷下降的背景下,有效地減輕了種糧農民的負擔,提高了農民的種糧積極性,提升了我國糧食的競爭力,進而有效保障了糧食安全。

  中國70年糧食發展成效顯著,確保糧食生產和安全的經驗也彌足珍貴。未來的中國糧食增長正面臨資源環境約束繼續增大、成本不斷上升、高質量糧食需求持續旺盛等一系列壓力。緩解這些糧食增長的壓力、確保需求不斷增長情況下的中國糧食安全,既要汲取以往的經驗,也要持續地實施糧食增長技術創新和生產主體的創新,更要做好遵循國際農業貿易規則前提下的國內糧食促進政策的創設。

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